En France, la moitié des communes ne concentre que 6% de la population. Autrement dit, de nombreuses communes sont très petites. Dans ce contexte, faut-il des rapprochements (et de quelle nature?) entre les maires pour garantir le maintien des services publiques de proximité et une meilleure efficacité de l’action publique?

Pour l’immense majorité des communes françaises, les élections municipales, c’est fini. 33.305 maires ont en effet été élus au premier tour dimanche 15 mars, soit plus de 90% des municipalités. Si cette statistique dit bien une chose de la vie politique locale, c’est que la France compte énormément de très petites communes (dans lesquelles une ou deux listes seulement se présentaient).

La France comptait 34.875 communes précisément au 1er janvier 2025, soit près de 40% des communes de l’Union européenne. C’est de loin le pays d’UE qui en dénombre le plus. L’Allemagne en compte 10.795, l’Espagne 8.112 et l’Italie 7.904, selon un rapport de la Cour des comptes datant de 2023.

En plus d’être nombreuses, l’immense majorité des communes françaises sont toutes petites. Ainsi une sur dix a moins de 100 habitants, la moitié a moins de 500 habitants et 70% moins de 1.000 habitants.

« On est les champions du morcellement communal, 6% de la population habite dans la moitié des communes, 15% dans les trois-quarts et 20% dans 85% des communes », pointe Manon Loisel, enseignante à Sciences Po, interrogée par BFM Business.

Certains sont même carrément remontés contre ce découpage territorial: « Comment prétendre à l’efficacité, lorsqu’on confie les rênes de l’action publique à 35.000 micro-États? », tacle le géographe Daniel Behar dans une tribune publiée par The Conversation. « Ces milliers de communes sont incapables de produire de l’action publique à hauteur des enjeux. »

Des missions difficiles à assurer pour les maires de très petites communes

Mais alors comment expliquer cet émiettement territorial? Sous l’Ancien régime, la France était organisée en paroisses. À la Révolution, les paroisses ont laissé place aux communes. Les couches administratives se sont ensuite superposées et pas remplacées (les régions, les départements, les intercommunalités), ce qui a formé ce qu’on appelle le mille-feuille territorial français.

Sauf que ce mille-feuille administratif a un coût, notamment à cause de la coordination nécessaire entre les différents échelons: 7,5 milliards selon le rapport Ravignon publié en 2024 (dont 6 milliards d’euros pour les collectivités et 1,5 milliard d’euros pour l’État).

Depuis plusieurs décennies, l’État plaide pour la fusion des communes, sur la base du volontariat (et pas sous la contrainte comme en Allemagne). Ainsi, on est passés de 36.700 communes en 2012 à 34.875 en 2026, soit 1.825 de moins.

Mais quel est l’intérêt de la fusion des communes? Tout d’abord, certaines compétences sont difficiles à assurer pour les toutes petites municipalités qui reposent souvent sur un maire qui cumule son mandat avec son activité professionnelle. Dans un rapport de 2023, la Cour des comptes soulève que cette difficulté s’est accrue depuis que des compétences techniques, notamment en matière d’urbanisme, leur ont été attribuées.

Les économies d’échelle ne sont pas prouvées

Un autre argument serait les économies d’échelle permises par le regroupement de plusieurs communes. Elles pourraient permettre de mutualiser les équipements ou les forces de travail: employer un secrétaire de mairie à temps plein plutôt que deux à temps partiel, avoir plus de budget pour acheter un petit tracteur pour les agents des espaces verts…

Pour autant, il n’existe pas de consensus dans la littérature qui permettrait de conclure à une réduction des dépendances publiques locales après une fusion. Le géographe Gabriel Bideau, dans un article de recherche, a analysé les finances publiques des communes qui ont fusionné. Il évoque quelques exemples locaux d’économies, comme sur les contrats d’assurances ou sur les fournitures renégociées: il cite notamment le cas du maire de la Baugé-en-Anjou, qui a « gagné 20.000 euros en renégociant les contrats d’assurance ».

Mais ces exemples ne se reflètent pas au niveau global dans les comptes. Il conclut que « le passage en commune nouvelle ne permet pas d’observer des économies d’échelle mais plutôt une augmentation de certaines dépenses ». Pour autant, même si les dépenses ne baissent pas, on ne peut pas exclure une amélioration des services (pour un même coût ou pour un coût supérieur).

« Un périmètre moins restreint permettrait de produire une action publique plus efficace, plus présente », estime Manon Loisel.

Et selon elle, un regroupement ne passe pas forcément par un éloignement des services publics. « On peut réfléchir à des logiques de tournées, d’itinérance, penser des services publics plus mobiles, toujours en proximité avec les habitants », fait valoir la consultante en politiques publiques territoriales.

La commune, dernier espace de confiance politique?

D’ailleurs, à propos des communes nouvelles, Gabriel Bideau affirme lui-même qu' »il ne faut pas en conclure une éventuelle inefficacité des mutualisations », car les gains ont pu être réalisés auparavant, dans le cadre des intercommunalités. Il pointe le fait que certains éléments « considérés comme les plus urgents ou les plus pertinents à mutualiser l’ont déjà été, en permettant parfois des économies d’échelle », citant le ramassage des ordures, les transports intra-urbains ou la gestion de certains réseaux.

Reste qu’on ne fait pas si facilement disparaître une entité certes administrative, mais qui concentre une dimension émotionnelle. Près de 7 Français sur 10 se disent attachés à leur commune, contre 63% pour leur région ou leur département.

« Malgré une défiance politique généralisée, le scrutin municipal reste marqué par un intérêt fort. Il conserve une capacité unique à assurer le lien entre les citoyens et la sphère politique, grâce à la proximité et à la valorisation d’une politique à taille humaine », peut-on ainsi lire dans une note de la Fondation Jean Jaurès.

Dans ce contexte, est-il bien raisonnable de toucher à l’un des derniers espaces politiques perçus comme de confiance, « concret, apaisé et proche du quotidien »?

Utiliser la légitimité démocratique des maires pour renforcer les intercommunalités

Face à ce dilemme, Manon Loisel esquisse une solution. Elle appelle à s’appuyer davantage sur les intercommunalités. « Il ne faut pas oublier que les gens passent leur temps à sortir de leur commune: pour aller travailler, pour aller faire des courses… Il faut travailler un sentiment d’appartenance à nos périmètres de vie effective », nuance-t-elle.

L’enseignante souligne aussi une fracture, au sein des mairies. « On a des conseils municipaux à deux vitesses avec d’un côté le maire et quelques élus à l’intercommunalité, au courant de se qui se passe sur les sujets logement, transports etc. et les autres qui ont parfois l’impression de servir à rien », explique-t-elle.

La spécialiste appelle donc à s’appuyer sur la légitimité des élus municipaux pour approfondir les coopérations entre communes à travers les intercommunalités. « On s’apprête à élire un demi-million de représentants, c’est un vivier démocratique considérable. Il faudrait faire en sorte qu’ils se sentent plus partie prenante des intercommunalités et réciproquement que les intercommunalités s’appuient davantage sur les élus communaux », plaide-t-elle, avec l’espoir de concilier efficacité de l’action publique d’un côté et légitimité et proximité avec les citoyens de l’autre.