Emmanuel Macron a-t-il déjà commencé à façonner les institutions de l’Etat à sa main pour l’après-2027 ? C’est ce que suggèrent une large partie des oppositions, qui reprochent au président de la République d’avoir procédé, dans la dernière partie de son double quinquennat, à des nominations de proches à des postes sensibles et exposés : Richard Ferrand à la présidence du Conseil constitutionnel en février 2025, Amélie de Montchalin à la tête de la Cour des comptes un an plus tard, ou Emmanuel Moulin au poste de gouverneur de la Banque de France, une nomination proposée mardi 5 mai mais qui doit encore être validée par le Parlement.

Le dernier cas en date, plus récent encore, concerne Marc Guillaume. Cet ancien proche d’Edouard Philippe, secrétaire général du gouvernement de 2015 à 2020, a été nommé vice-président du Conseil d’Etat, la plus haute juridiction administrative, lors du Conseil des ministres du mercredi 6 mai. A chaque fois, ces nominations ont fait polémique, car Emmanuel Macron est accusé de profiter du peu de temps qu’il lui reste au pouvoir pour récompenser des fidèles. « Après la Cour des comptes et la Banque de France (si LR trahit encore les Français), voilà que Macron verrouille le Conseil d’Etat », a dénoncé sur X le député RN Jean-Philippe Tanguy. « On est dans une société de courtisans », a jugé François Ruffin, député écologiste de la Somme, sur Mediapart.

Des accusations lourdes, qui visent directement Emmanuel Macron. Le président de la République est pourtant autorisé par l’article 13 de la Constitution à procéder à ces nominations. Mais il serait responsable d’un « recyclage des copains dans une ambiance fin de règne », selon les mots d’un autre député RN. Le chef de l’Etat se livre-t-il à un abus de pouvoir inédit dans l’histoire de la République ? « Ce que l’on observe sous la présidence d’Emmanuel Macron n’est pas une rupture mais l’accentuation d’une logique structurelle », nuance Lucie Sponchiado, autrice d’une thèse sur « la compétence de nomination du Président de la Cinquième république ».

« Le pouvoir de nomination est devenu un instrument de la présidentialisation du régime, exercé au profit du chef de l’Etat, quel qu’il soit. »

Lucie Sponchiado, maîtresse de conférences en droit public

à franceinfo

« C’est un effet classique des ‘recasages’ des conseillers élyséens, comme il y en a toujours eu en France et comme cela existe dans d’autres pays, pour des gens qui ont servi un pouvoir qui s’en va”, abonde le constitutionnaliste Benjamin Morel auprès de franceinfo.

Dans l’histoire de la Ve République, ces nominations de proches du président sont aussi fréquentes que critiquées. « Jacques Chirac en avait fait de même avec Jean-Louis Debré [au Conseil constitutionnel], tout comme François Mitterrand avec Pierre Joxe à la tête de la Cour des comptes, pour ne citer qu’eux. C’est la règle, pas l’exception », appuie Lucie Sponchiado. Immanquablement, l’opposition s’indigne d’une telle pratique du pouvoir, accusant le chef de l’Etat de faire passer des enjeux politiques avant l’intérêt général. Et cela vaut pour des instances médiatisées, comme la Cour des comptes ou la Banque de France, mais aussi pour d’autres qui le sont moins. Ainsi, François Hollande s’est vu reprocher d’avoir nommé Bernard Roman à la tête de l’Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières en 2016 pour soigner ses relations avec Martine Aubry, à l’époque maire de Lille et figure du PS.

Le sujet n’en reste pas moins sensible. Fin 2011, une très vive polémique a éclaté lorsque Nicolas Sarkozy a envisagé de nommer Xavier Musca, secrétaire général de l’Elysée, à la tête de la Caisse des dépôts et consignations (CDC), sorte de bras financier de l’Etat. Lancés en campagne, les soutiens de François Hollande ont accusé le président sortant d’incarner « un pouvoir aux abois en train d’essayer de verrouiller l’appareil d’Etat ». Pour calmer le jeu, ce dernier avait annoncé, en janvier 2012, un moratoire sur les nominations importantes jusqu’à la présidentielle.

Près de quinze ans plus tard, Emmanuel Macron subit les mêmes tirs de barrage. De manière injustifiée ? Ces désignations « sont scrutées et souvent plus critiquées qu’en cours de mandat », observe Lucie Sponchiado. A l’approche de son départ de l’Elysée, « le président a plus ou moins perdu son assise électorale, ce qui confère à ses nominations un caractère que certains perçoivent comme illégitime, explique cette spécialiste du droit public. Mais juridiquement, il reste pleinement compétent ». Le politologue Benjamin Morel rappelle par ailleurs que ce n’est pas le président qui décide du moment où expirent les mandats des titulaires de ces postes prestigieux, et où il faut donc les remplacer.

« On peut éventuellement reprocher à Emmanuel Macron le choix d’untel ou unetelle, mais on ne peut pas lui reprocher de suivre un calendrier. »

Benjamin Morel, constitutionnaliste

à franceinfo

Ainsi, la présidence du Conseil d’Etat, la plus haute juridiction administrative, s’est retrouvée vacante car l’actuel dirigeant, Didier-Roland Tabuteau, va prendre sa retraite le 21 mai, à 68 ans. Le même motif a fait quitter la présidence de la Cour des comptes au socialiste Pierre Moscovici en mars, avec une avance de six mois sur le calendrier prévu. Quant à Laurent Fabius, autre ancien du PS, il était arrivé en mars 2025 au terme de son mandat de neuf ans, non renouvelable, à la tête du Conseil constitutionnel. Seul le poste de gouverneur de la Banque de France s’est trouvé libre de façon prématurée, car François Villeroy de Galhau a décidé de le quitter en juin prochain, un an avant la fin théorique de son mandat.

Si le chef de l’Etat n’a donc pas bousculé le calendrier, certaines de ses nominations n’en ont pas été moins contestées. Depuis la réforme constitutionnelle de 2008, un certain nombre de désignations par le chef de l’Etat sont soumises à l’avis des commissions parlementaires compétentes, qui disposent d’un droit de veto. A l’issue d’une audition de la personnalité choisie par l’Elysée, si les trois cinquièmes des députés et sénateurs expriment leur désaccord, la nomination est bloquée. Un filtre « peu contraignant » selon Lucie Sponchiado, car ce seuil « est extrêmement difficile à atteindre ». « Le Parlement peut exposer publiquement les difficultés posées par une nomination, auditionner le candidat, médiatiser certaines critiques, mais il lui est beaucoup plus difficile d’empêcher effectivement la nomination », constate-t-elle.

Pourtant, alors que l’approbation parlementaire n’est souvent qu’une simple formalité, les choix d’Emmanuel Macron ont été critiqués à un niveau encore jamais vu. L’arrivée de Richard Ferrand au Conseil constitutionnel a été validée sur le fil, à une voix près. Il faut dire que l’ancien président de l’Assemblée nationale n’avait pas vraiment le CV d’un expert du droit, et que sa proximité avec le chef de l’Etat avait braqué une partie des oppositions.

« Les gens qui critiquent les nominations d’Emmanuel Moulin ou Amélie de Montchalin disent que ce sont des copains, certes, mais ça ne me choque pas. Et puis personne ne peut dire que ce sont des incompétents notoires », défend une ministre macroniste. La désignation à la tête de la Cour des comptes de l’ancienne ministre des Comptes publics a en effet suscité moins de critiques sur son profil, jugé technique, que sur sa proximité avec le président, et son passage direct de Bercy, où elle élaborait les budgets de l’Etat, à la Cour des comptes, chargée de les contrôler. « Sous la Ve République, le pouvoir de désignation est capté par la présidence, exercé discrétionnairement, au profit de la fidélité plutôt que de la compétence », analyse Lucie Sponchiado, qui cite Michel Rocard : « L’amitié et la fidélité triomphent de toute appréciation des mérites. »

Amélie de Montchalin n’a pas eu besoin du blanc-seing des parlementaires. En revanche, l’audition d’Emmanuel Moulin par la commission des finances de l’Assemblée nationale, le 20 mai, s’annonce déjà houleuse. « La Banque de France est une institution dont l’un des piliers principaux est l’indépendance » et « le parcours récent de M. Moulin (…) garantit presque l’inverse », écrit le président de la commission, le député LFI Eric Coquerel, sur X. Ancien directeur général du Trésor, Emmanuel Moulin a travaillé dans le privé, et dans de nombreux cabinets de l’exécutif sous les présidences de Nicolas Sarkozy et Emmanuel Macron. En cas de feu vert des parlementaires, il pilotera l’institution jusqu’en 2032, et pourra être renouvelé une fois à ce poste.

Si le mandat d’Emmanuel Macron s’achèvera à l’investiture de son successeur, en mai 2027, Richard Ferrand présidera le garant des lois qu’est le Conseil constitutionnel jusqu’en 2034, et Marc Guillaume dirigera le Conseil d’Etat jusqu’à son départ à la retraite, en théorie à 68 ans, donc fin 2032. Mais la palme de la longévité pourrait revenir à Amélie de Montchalin, puisqu’elle peut en théorie occuper la présidence de la Cour des comptes jusqu’à ses 68 ans, soit pendant encore vingt-sept ans.

Ces personnalités, placées à la tête d’institutions qui peuvent jouer le rôle de contre-pouvoir, perdureront donc aussi en cas d’accession de l’extrême droite à l’Elysée dans un an. Elles sont choisies pour que « le RN, s’il arrive au pouvoir, soit entouré d’amis d’Emmanuel Macron », accuse Sébastien Chenu, vice-président du parti et de l’Assemblée, sur franceinfo. Un soupçon que ne dément pas cette ministre macroniste : « Le président, il se dit ‘Qui on a de très compétent pour tenir la digue ? Qui aura la solidité de résister si demain ça tourne mal ? Si c’est le RN qui passe ? »