Une nouvelle séquence électorale vient de s’ouvrir en Inde avec des scrutins régionaux programmés dans cinq États fédérés au cours des prochaines semaines. Entre le 9 et le 29 avril, les États du Tamil Nadu, de l’Assam, du Kérala, du Bengale occidental et du territoire de l’Union de Pondichéry votent afin de renouveler les députés dans leurs assemblées locales respectives. Les résultats sont attendus pour le 4 mai.

Ces élections régionales sont à distinguer des législatives qui se sont déroulées il y a deux ans pour élire les députés au Parlement national à New Delhi. L’Inde est dotée d’un système de gouvernance à deux niveaux, avec des scrutins qui se tiennent tous les cinq ans tant au niveau national qu’au niveau des États fédérés qui la constituent, sans que les deux échéances coïncident nécessairement. Les États qui sont convoqués aux urnes cette année sont des régions importantes en termes de leur poids démographique et économique. Mais si ces élections sont suivies de près par l’ensemble de la classe politique indienne, c’est surtout parce que trois des cinq États et territoire appelés aux urnes sont gouvernés par des partis régionaux qui se situent résolument dans l’opposition. C’est le cas du parti Trinamool Congress (Parti du Congrès des peuples) qui gouverne le puissant État du Bengale depuis bientôt 15 ans, mais c’est aussi le cas de la Fédération dravidienne du progrès (DMK) au pouvoir dans le Tamil Nadu et du Parti communiste qui dirige l’État du Kérala, un autre grand État du Sud.

Outre leur opposition idéologique au gouvernement central dirigé par le parti hindouiste de Narendra Modi, ces formations régionales se sont également signalées à l’attention par leur souci de s’assurer que New Delhi, siège du gouvernement national, n’empiète pas sur leurs prérogatives en tant qu’États fédérés. Quelles sont ces prérogatives ? Comment fonctionne le système fédéral indien ? Son histoire ? Sa singularité ? Telles sont quelques-unes des questions que nous nous proposons d’aborder dans la suite de cet article.

Querelle de terminologie

Composée de 29 États et de 8 territoires de l’Union, chacun doté d’une Assemblée élue qui partage le pouvoir législatif avec le Parlement national de New Delhi, l’Inde est sans doute le plus grand État fédéral du monde. Avec plus d’une vingtaine de langues officielles, 1,5 milliard d’habitants, 5 religions d’importance, des traditions alimentaires et vestimentaires aussi nombreuses que le nombre d’États qui le constituent, il est difficile d’imaginer ce pays autrement que sous les traits d’une fédération.

« Pour autant, l’Inde n’est pas une fédération d’États stricto sensu comme le sont les États-Unis ou l’Australie », souligne Loraine Kennedy*, politologue, spécialiste de l’Inde et directrice de recherches à l’École des hautes études et de sciences sociales (EHESS) de Paris. « D’ailleurs, ajoute-t-elle, même si l’Inde moderne a été pensée comme un système fédéral avec le partage de compétences et de prérogatives entre État central et régions, paradoxalement le mot  » fédération «  ne figure pas une seule fois dans la Constitution indienne ».

En revanche, le mot qui apparaît dès le premier article de la Constitution, c’est le mot « Union ». « Ce choix n’est pas anodin », s’exclame la professeure Kennedy, qui justifie ce choix de terminologie par les circonstances de conflit et de violences sectaires qui ont présidé à l’avènement de l’Inde indépendante en 1947. 

« À la veille de l’indépendance, explique la spécialiste, les dirigeants du Congrès national indien penchaient pour un pouvoir central faible qui laisserait une grande autonomie aux États. Or, la Partition du pays et la création du Pakistan avec l’éclatement du conflit concernant le Cachemire, ont fait basculer l’opinion publique mais aussi celle des dirigeants en faveur d’un État central fort. Le souci d’unité, de sécurité et d’efficacité administrative a poussé les pères fondateurs à opter pour une  » Union d’États « , tout en inscrivant cette entité naissante dans un cadre fédéral qui ne dit pas son nom ! »

Origines

La première esquisse du système fédéral indien, on la doit aux colonisateurs britanniques. Ce modèle a été élaboré pour la première fois en 1935 dans le cadre de la « Government of India Act », loi conçue à Westminster, mais que le gouvernement colonial n’aura pas le temps de mettre en pratique, le transfert de pouvoirs aux Indiens survenant dès 1947.

Cette loi servira toutefois de modèle à l’Assemblée constituante indienne qui s’est réunie dès 1946 et dont la mission consistait à intégrer dans un ensemble cohérent les provinces de l’Inde britannique mais aussi les 562 États princiers gouvernés indirectement par la Couronne anglaise. Les travaux de ces pères fondateurs ont produit, selon Loraine Kennedy, « une Constitution originale dans laquelle se marient les idéaux fédéraux et les exigences pour un centre fort nées des turbulences de la Partition ».

« Ils ont réussi à façonner, ajoute l’Indianiste, un dispositif assez inédit connu sous le nom de «  fédéralisme coopératif «  caractérisé par une grande interdépendance du gouvernement central et les gouvernements régionaux ».

Institutionnalisation

Accédant à l’indépendance le 15 août 1947, l’Inde devient une République à partir de 1950. Promulguée le 26 janvier 1950, la Constitution indienne précise les conditions de l’exercice de l’interdépendance sous-jacente à cette Union naissante, en mettant en place un double système parlementaire partagé entre l’État national et des États fédérés et en établissant leurs compétences respectives.

Ces compétences sont réparties en trois listes : primo, la liste de l’Union, couvrant les questions d’intérêt national telles que la défense, les affaires étrangères et la monnaie, deuxio, la liste des États dont relèvent la police, la santé et l’agriculture, et enfin, la liste conjointe, qui renvoie aux secteurs partagés entre New Delhi et les États fédérés, tels que les affaires sociales, l’industrie, le contrôle des prix, auxquels est venu s’ajouter, en 1976, l’éducation.

L’interdépendance est aussi financière. Estimant qu’ils doivent exercer beaucoup de responsabilités sans disposer de ressources nécessaires, les pères fondateurs de l’Inde moderne ont stipulé dans le texte de la Constitution que les États fédérés devront bénéficier de la rétrocession par l’État central de 29% des impôts prélevés au niveau national, selon un chiffrage complexe qui tient compte de la démographie des États en question et du niveau de vie de leur population.  

Inscrites dans la Constitution, ces règles qui ont été à l’origine de moult tensions entre New Delhi et les États fédérés, furent scrupuleusement honorées pendant les premières décennies de l’Inde indépendante, correspondant grosso modo aux années Nehru (de 1947 à 1964). Qualifiant les années Nehru d’« âge d’or du fédéralisme indien », l’Indianiste Kennedy fait remarquer qu’: « il y avait chez Nehru un profond désir de voir s’établir des institutions saines, construites sur la coopération et le respect mutuel entre les différents centres de pouvoir. »

C’est d’ailleurs sous Nehru qu’on assiste en 1956 au premier redécoupage de la carte des États selon des critères linguistiques, notamment dans le Sud qui s’était embrasé face aux tentatives de l’administration centrale d’imposer le hindi comme langue nationale. D’autres réorganisations se sont suivies depuis sous les successeurs de Nehru qui ont présidé à l’émergence de nouveaux États sur des bases ethniques (dans le Nord-Est), identitaires et politiques (Haryana, Jammu) voire sur des basses considérations électoralistes et économiques (Jharkhand, Chhatishgarh, Uttarkhand).

Déclin et essor du fédéralisme indien

Nehru meurt en 1964, laissant derrière lui un parti du Congrès, hyperpuissant, dominant le champ politique pan-indien. Cette domination qui a duré pendant plusieurs décennies, a affaibli la texture fédérale du pays, instillant dans la conscience nationale l’obsession d’un gouvernement central fort. On assiste ainsi à une centralisation accrue, sous notamment Indira Gandhi qui en tant que Première ministre pendant plus de quinze ans utilise ses pouvoirs constitutionnels pour faire tomber les gouvernements fédérés qui ne lui convenaient pas.  C’est ce qui explique que, alors qu’avant 1967 New Delhi n’a recours que dix fois à l’arme de la dissolution, elle s’en servira au moins quarante fois, entre 1967-1977. « Le seul objectif était de faire avancer les intérêts du Centre au détriment des États », soutient Loraine Kennedy.

Il faudra ensuite attendre les années 1990 pour voir l’idée fédéraliste remonter à la surface à la faveur du déclin du « système Congrès » et de l’émergence des gouvernements de coalition à New Delhi. Ces coalitions dans lesquelles désormais les partis régionaux sont devenus des composantes majeures, ont donné une nouvelle impulsion au fédéralisme, avec l’octroi aux États fédérés d’une plus grande autonomie économique et administrative.

La politologue Loraine Kennedy souligne, pour sa part, le rôle majeur qu’ont joué les réformes économiques engagées par le gouvernement central au début des années 1990, dans le renforcement de l’État fédéral. « La libéralisation et l’internationalisation de l’économie, explique-t-elle, ont permis aux États fédérés d’accéder aux capitaux privés et étrangers, ce qui s’est traduit par leur détachement graduel de l’emprise financière du gouvernement central. De manière inattendue, les réformes économiques reconduites par les gouvernements successifs, ont déclenché un processus de redéfinition des relations fédérale. » Et Loraine Kennedy d’ajouter, avec une dose d’ironie : « On peut parler de bénéfices collatéraux car ce n’était pas le but recherché par le gouvernement central ».

Les années Modi

C’est dans ce contexte de redéfinition des relations fédérales que le très autoritaire Premier ministre Narendra Modi a pris les rênes du pouvoir à New Delhi en 2014. Son parti, le Bharatiya Janata Party (BJP) qui jouit d’une majorité absolue au Parlement et dirige plusieurs gouvernements fédérés, nourrit à l’instar du Congrès autrefois, des ambitions hégémoniques. Pour Loraine Kennedy, ce nouvel hégémonisme monopartisan ne changera pas la perception qu’ont les citoyens indiens ont aujourd’hui du fédéralisme comme pierre angulaire de leur démocratie.

Pour la politologue, le fédéralisme s’est imposé en Inde comme le moins mauvais moyen de gérer « l’unité dans la diversité » indienne, et « cette perception n’est pas prête à changer quels que soient les résultats des scrutins en cours au Bengale, au Tamil Nadu ou au Kérala ».

* Loraine Kennedy est directrice de recherche au Centre d’études de l’Inde  et de l’Asie du Sud (CEIAS) (CNRS-EHESS). Elle est co-auteure avec Christophe Jaffrelot de L’Inde contemporaine, de 1990 à nos jours, Paris: Fayard collection Pluriel.